Артем Ситник: Ми будемо моніторити спосіб життя співробітників
Директор Національного антикорупційного бюро України Артем Ситник рідко використовує в розмові скорочення НАБ або НАБУ, він явно віддає перевагу настільки ж короткому «Бюро». Так само називають свою спецслужбу співробітники ФБР. І не тільки співробітники – якщо в розмові з американцем ви згадаєте «Бюро», співрозмовник навряд чи буде уточнювати, яку контору ви маєте на увазі.
Тепер є надія, що слово приживеться і в Україні. Але для цього Національне антикорупційне бюро має відбудувати собі таку ж залізну репутацію, як і створене Гувером Федеральне бюро розслідувань.
4 грудня НАБУ офіційно зареєструвало перші прийняті до розслідування провадження на загальну суму близько мільярда гривень – тобто, почало роботу, заради якої і створювалося.
Через тиждень після цього кореспондент ЛІГА.net мав бесіду з Артемом Ситником про те, що заважає і що сприяє становленню нової антикорупційної спецслужби, коли і яких результатів її роботи можна очікувати.
До вас в Бюро нещодавно заходив Михаїл Саакашвілі, щоб ви перевірили його на причетність до корупції. Після його візиту у вас не з’явилася черга бажаючих добровільно перевіритися, стати на облік?
Черги поки немає, але аналогічні звернення вже є. Чиновники пишуть: проти мене готують корупційний скандал, проведіть перевірку і підтвердіть, що я чистий перед законом. До речі, ця тактика застосовувалася і до створення Бюро, до прийняття нового Кримінального процесуального кодексу. Мотиви для звернення в кожному випадку свої, їх ми теж вивчаємо при перевірці таких заяв.
Наскільки реалістично ваші потенційні - або вже реальні - "клієнти" оцінюють загрозу, яку Бюро для них становить? Є відчуття, що багато хто за звичкою вважає себе повністю захищеним.
Не думаю, що вони зараз усвідомлюють всі наші можливості. Але чим ближче ми підходили до реєстрації перших проваджень і початку розслідувань, тим помітнішою ставала паніка в їхніх рядах.
У чому вона виявлялася?
Найпростіше показати на прикладі. У жовтні 2014 року, коли Закон про НАБУ тільки приймався, він передбачав створення потужного слідчого органу, повністю автономного. За концепцією, єдиною людиною, яка має можливість впливати на нього, є Антикорупційний прокурор, який також обирається відкритим конкурсом, і якому теж дано гарантії його незалежності, в тому числі від генерального прокурора. І за цей закон проголосували легко – багато в чому тому, що він тоді не мав ніякого реального наповнення.
Сьогодні більше трьохсот людей пройшли через конкурс для роботи в Бюро, з них двісті - вже зараховані до штату, а по інших ста закінчується спеціальна перевірка і вони мають бути призначені найближчим часом. І ось тепер нам потрібно внести до Закону про НАБУ доповнення про можливість проведення ще і закритого конкурсу. Ми хочемо створити підрозділ детективів, які будуть працювати під прикриттям – проводити таких співробітників через відкритий конкурс, самі розумієте, безглуздо. Ми, звичайно, можемо набрати їх і посилаючись на Закон про державну таємницю, але якщо вже є спеціальний Закон про НАБУ, чому б його не доповнити. І ось для прийняття цієї простої поправки у Верховній Раді вже не знайшлося голосів. Тобто, навіть незначна зміна, яка ніяк не збільшує повноваження Бюро, вже не проходить.
Про що це говорить? Коли існувала лише абстрактна концепція, депутати голосували «за», тому що боятися їм було ще нічого. Зараз, коли ми почали працювати, все змінилося. Вони відчули небезпеку для себе. І тепер проведення через Раду закону, який допомагав би Бюро працювати, стає практично нездійсненним завданням.
Інший приклад. Ми створювали Бюро вісім місяців. Маю велику надію, що коли-небудь наші зусилля будуть оцінені, тому що створення нового правоохоронного органу з нуля – це дуже важко. В історії України такого ще не було. Тим більше, коли з новою структурою пов’язуються такі надії, і коли в її формуванні безпосередньо бере участь громадськість – представники Ради громадського контролю при Бюро входять у нас до складу конкурсної комісії. Так ось, я всі ці вісім місяців вимагав, щоб зазначений в законі розмір заробітної плати працівників не переглядався. Щоб ні директор Бюро, ні Уряд, ні Президент не могли на це вплинути. І що ми бачимо в проекті державного бюджету на 2016 рік? У бюджеті розвитку Бюро Уряд ставить нуль! Я задавав питання Міністерству фінансів: як вони собі це уявляють – створювати новий правоохоронний орган, маючи в бюджеті розвитку нуль? Мабуть, ніяк не уявляють. За допомогою партнерів з Міжнародного валютного фонду все ж вдалося в цю графу внести необхідних нам 120 мільйонів, щоб 2016 року створити власну технічну базу.
Далі. Уряд у проекті бюджету вказує, що статті, які регламентують оплату праці співробітників Бюро, можуть коригуватися в залежності від стану бюджету. Тобто, Уряд може сказати: грошей зараз немає, так що замість 32 тисяч ми будемо платити вашим детективам дві тисячі гривень. І у нас знову різко зростає корупційний ризик. Після кількох зустрічей в Уряді нам все-таки вдалося статтю по виплатах відстояти, але вже сама спроба її урізати показова.
Це, звичайно, не відкрита протидія, але такі міни під роботу Бюро закладаються постійно, з цим доводиться стикатися щодня. Є державні органи, які просто відмовляються давати нам допуск до своїх баз даних, хоча за законом зобов’язані це робити. Вони відверто саботують цю роботу. Ми підключили бази Міністерства юстиції, бази МВС, бази прикордонної служби, а зараз, спасибі конструктивній позиції податківців, підключаємо дуже важливі для нас бази Державної фіскальної служби. Але деякі служби прямо кажуть, що не будуть відкривати для нас доступ. А десь доступ дозволяють, але все гальмується на рівні менеджерів середньої ланки. Виглядає це саме як спроби якщо не заблокувати, то вже точно ускладнити розвиток Бюро.
Я, до речі, впевнений, що ніхто не чекав початку розслідувань Бюро вже цього року. Але ми це зробили. Ми були готові почати ще 1 жовтня. Я не буду розповідати про те, скількох зусиль ми доклали, але ми це зробили. А потім були два місяці простою, поки ми чекали на призначення Антикорупційного прокурора.
Зараз з’явилася ще одна небезпека. В Єдиному реєстрі досудових розслідувань вже зараз зареєстрована величезна кількість проваджень, які нібито підслідні НАБУ. Є ризик, що їх намагатимуться передати нам всі одночасно, щоб заблокувати нашу роботу.
Це те, про що говорив у зв’язку з розслідуваннями «справ Майдану» начальник Управління спецрозслідування ГПУ Сергій Горбатюк?
Приблизно те ж саме. Щоб цього уникнути, ми будемо пропонувати кілька змін до перехідних положень в КПК. Все ускладнюється тим, що Бюро вже працює, ми оголосили набір другої хвилі детективів – в першій половині січня у нас буде сто нових співробітників. Так що потенціал для розширення у нас вже є, і він буде зростати. Але в САП [Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі – ред.] поки тільки три прокурора. І вона не може взяти під контроль більше проваджень, ніж допускає завантаження співробітників. Тому ми домовилися з Назаром Холодницьким [нещодавно призначений голова Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. – ред.] коригувати кількість одночасно розслідуваних нами проваджень зі збільшенням числа прокурорів. Холодницький дуже активно взявся за формування Антикорупційної прокуратури. Наступного тижня вони відкривають конкурс на посади рядових співробітників, а ми як раз тестуємо другу хвилю детективів. Будемо швидко і синхронно рости. Але якщо раптом на нас скинуть 30-40 тисяч томів чужих розслідувань, зрозуміло, що вже розпочата робота Бюро буде як мінімум ускладнена.
Зараз у нас триває обговорення цієї проблеми з Генеральним прокурором, цілком конструктивне. Ми хочемо ті провадження, які були розпочаті до 4 грудня – тобто, до того, як ми зареєстрували наші перші розслідування, – залишити у віданні Генеральної прокуратури. Я знаю, що там є серйозне просування у «справах Майдану», – це якраз те, про що Сергій Горбатюк говорив, – і забирати ці розслідування у його групи, щоб передати нам, буде абсолютно неправильно. Все неминуче загальмується через цю передачу.
Тому ми і пропонуємо внести до КПК перехідні положення, які дозволять залишити корупційні провадження, порушені до 4 грудня, в прокуратурі. Те, що порушено після – це розслідуємо ми. Плюс в Антикорупційного прокурора є право на його розсуд передавати до Бюро старіші розслідування – скажімо, якщо є великий суспільний резонанс у якомусь провадженні нашої підслідності. Думаю, це цілком конструктивний підхід.
Тобто, справа діамантових прокурорів, наприклад, зараз не входить в компетенцію Бюро?
Входить, але, як я і сказав, ми хочемо врегулювати процедурні питання на перехідний період. Якщо Рада відхилить пропозиції, які ми зробили, будемо думати, як ці матеріали приймати. До того ж, потрібно враховувати, виходячи з того, на якій стадії ці розслідування знаходяться. У засобах масової інформації було повідомлення Сакварелідзе, що у цих провадженнях вже йде ознайомлення підозрюваних з матеріалами – ну і який сенс на цьому етапі передавати їх до Бюро? Це буде знову затримка, а матеріали розслідування чекають в суді вже дуже давно. Суспільство наполягає, щоб була поставлена крапка, а поставити її може тільки суд.
Питають: скільки потрібно посадити чиновників, щоб у вас повірили? Не знаю. Можна посадити десять так, що повірять, а можна посадити тисячу так, що довіри все одно не буде
Як довго триватиме перехідний період від колишньої системи розслідування корупційних проваджень до нової системи, в яку будуть входити НАБ, Спеціалізована антикорупційна прокуратура й інші створювані структури?
Зараз чотири агентства знаходяться на стадії формування. І я не вважаю коректним давати відповідь за Антикорупційного прокурора, у нього свої орієнтири. Скажу тільки як директор Національного антикорупційного бюро. У нас укомплектовано приблизно половину штату детективів. Я створив два регіональних управління Бюро – у Львові та Одесі, – і наступного тижня ми оголосимо конкурси на директорів цих територіальних управлінь. І, якщо домовленості з Мінфіном буде дотримано, то вже до квітня-травня 2016 року Бюро вийде на нормальний повноцінний режим і обсяг роботи. Я практично впевнений, що на той час закінчиться і формування Антикорупційної прокуратури, так що у сумі ми зможемо показувати той результат, якого чекає суспільство.
Генеральний прокурор мені писав, що потрібно готувати розширення Бюро, але я думаю зайнятися цим вже після того, як ми покажемо перші результати. Просто щоб нам було на що спиратися, коли ми будемо робити нові пропозиції.
До питання про суди. Ви говорили, що корупцією в судах повинна займатися окрема структура...
Ні, не так. Я говорив, що у нас, в Бюро буде спеціальний підрозділ детективів, відділ, який займатиметься розслідуванням випадків корупції у судах. У нас вже є по цій темі хороші напрацювання. Корупція серед суддів – одна з найболючіших тем, і всі такі випадки підслідні НАБУ.
Повертаючись до питання про можливих фігурантів. У вас є якийсь топ-список, орієнтири?
Це питання задавали дев’ять із кожних десяти журналістів, з якими ми розмовляли. Можу відповісти тільки так: створення «списків» – це повернення до практики вибіркового правосуддя. Не може йти, наприклад, розслідування випадків корупції в одному міністерстві першим пріоритетом, а в іншому – другим. Підхід єдиний, ніяких «списків» немає.
Хтось намагається використовувати Бюро для зведення рахунків з конкурентами або політичними супротивниками?
Буває, що і зловживають. Наприклад, депутати або чиновники пишуть заяви один на одного. Отримуємо звернення: такий-то скоїв підслідний НАБУ злочин. Без уточнень – що за злочин, як він був скоєний, але при цьому просить внести його заяву до ЄРДР [Єдиного реєстру досудових розслідувань - ред.] і почати розслідування. І за законом ми зобов’язані таку заяву до реєстру внести. Якщо цього не зробити, він може звернутися до суду із заявою про бездіяльність, і тоді вже суд може зобов’язати нас зареєструвати його заяву у реєстрі. А після того, як заява до реєстру вноситься, на цій підставі починаються політичні спекуляції, кампанії в пресі – мовляв, порушено кримінальне провадження проти такого-то, у відставку його. А насправді ніякого розслідування ще немає, просто внесено заяву до реєстру.
Так, за нинішнім КПК підставою для початку розслідування може бути не лише заява потерпілого, а й, наприклад, повідомлення в пресі. Але це зовсім не означає, що за кожним таким повідомленням порушується кримінальне провадження. Навіть початок розслідування не означає, що розпочнеться досудове слідство. Зараз це абсолютно різні процесуальні дії. Говорити, як часто відбувається, що той чи інший чиновник є учасником кримінальної схеми, можна не раніше, ніж йому буде повідомлено про підозру. Ми будемо намагатися змінити стереотипи, що склалися в суспільстві з цього приводу. Щоб, наприклад, не використовувалося внесення якихось фактів до Єдиного реєстру як спосіб політичного тиску на своїх опонентів.
Звичайно, ми будемо повідомляти, які розслідування ми починаємо, але ми будемо це робити максимально коректно, щоб до закінчення розгляду і повідомлення про підозру не дати простору для спекуляцій. У нас в країні діє презумпція невинуватості, не можна поливати людину брудом тільки через те, що чиюсь заяву на нього внесено до реєстру.
Коли розслідування провадження завершено і воно передається до Спеціалізованої антикорупційної прокуратури і потім до суду, ви з ним «розлучаєтеся» чи воно залишається під контролем Бюро до винесення вироку?
Я ніколи провадження, які розслідував, не кидав. Наприклад, у справі про хабарництво першого заступника мера міста Вишневе [Володимира Стужука - ред.] я фактично сам, як начальник слідчого відділу, вів розслідування, а потім представляв справу в суді. Я бачив, який був потужний тиск на суд, але ми, спираючись в тому числі і на підтримку ЗМІ, все-таки довели процес до вироку. За отримання хабара в 500 тисяч доларів обвинувачений отримав тоді 10 років позбавлення волі з конфіскацією всього майна. Тому на своєму досвіді скажу: якщо провадження розслідуване з дотриманням всіх вимог закону, а потім так само кваліфіковано підтримується в суді, ризик, що злочинець уникне покарання, мінімальний. Розслідування Бюро Антикорупційний прокурор контролює на всіх етапах, а потім сам представляє і підтримує обвинувачення в суді, доводить провадження до вироку. При цьому він постійно взаємодіє з детективами, які ведуть розслідування. Ми з Холодницьким це обговорювали, якщо знадобиться оперативна допомога, він її отримає.
Чи зберігається контроль за роботою Бюро з боку Генеральної прокуратури?
Нагадаю, що на рівні концепції Національне антикорупційне бюро і Спеціальна антикорупційна прокуратура з’явилися не одночасно. У жовтні 2014 року було ухвалено Закон про НАБУ, і тільки в лютому 2015 року було прийнято зміни до закон, якими передбачалося створення Антикорупційної прокуратури – саме як Спеціалізованої прокуратури для нагляду за розслідуваннями Бюро. В цьому законі Антикорупційній прокуратурі були прописані максимальні практичні гарантії незалежності. Оформити її як цілком самостійну структуру було неможливо – це суперечило б Конституції. Але вона була створена як структура підкреслено відокремлена від Генеральної прокуратури – аж до розташування в окремій будівлі. Керівник Антикорупційної прокуратури обирається конкурсною комісією – ви за цим конкурсом спостерігали. Упевнений, що підсумковий вибір конкурсної комісії був для всіх несподіванкою, і це підтверджує, що там все було чесно. У мене – не тільки як у директора Бюро, а й громадянина України, – немає жодних сумнівів, що там не було підтасовок.
Далі: Генеральний прокурор за законом не має права давати Антикорупційному прокурору жодних вказівок, що стосуються розслідувань, які веде САП. Тобто, відносно усіх антикорупційних розслідувань саме Антикорупційний прокурор є найвищою наглядовою інстанцією. Одна з найважливіших гарантій: працівники антикорупційної прокуратури не можуть бути переведені в інші підрозділи прокуратури без їх власної згоди. Це означає, що якщо хтось займе принципову позицію, яка буде суперечити думці Генпрокурора, його не можна буде «пересунути» з Антикорупційної прокуратури в іншу – наприклад, у військову. За оплатою праці вони прив’язані до окладів працівників Бюро, це теж досить потужна гарантія їх незалежності. Все це, разом з постійним громадським контролем, дасть антикорупційним прокурорам можливості виконувати свої функції з максимальною незалежністю.
Чи можливий якийсь тиск на вас? При тому, що телефонне право завжди було незаконним, це не заважало йому процвітати. Хто вам може, скажімо так, «зателефонувати»?
Теоретично зателефонувати можуть всі, мій номер телефону не засекречений. Але це буде безглуздий вчинок. Ми ж відкриті, ми як на долоні. Все ж видно. І так само, я впевнений, буде і в Антикорупційній прокуратурі. У нас представники громадської ради дуже глибоко інтегровані в структуру Бюро. Вони входять і до дисциплінарної комісії, і до конкурсних комісій. І цей громадський контроль – одна з найголовніших гарантій невтручання будь-яких функціонерів у нашу роботу.
Щодо зарплат детективів. Ви вважаєте, що сума в 32-34 тисячі гривень достатня, щоб утримати співробітників від спокус, яких буде багато?
Я вважаю, що ця сума достатньо знижує корупційний ризик. Наше Бюро нещодавно прийняли до Європейського об’єднання антикорупційних агентств [European Anti-Fraud Office, OLAF – ред.], президентом якого є Джованні Кесслер – він, якщо пам’ятаєте, входив до складу конкурсної комісії, яка обирала директора Бюро. І коли нас туди брали, я розпитав у керівників аналогічних зарубіжних агентств, яку зарплату отримують їх детективи. Виявилося, що в середньому це тисяча євро. А у нас більше.
Якщо ми орієнтуємося на європейські стандарти, потрібно розуміти, що і детектив, і прокурор – це державні чиновники, які апріорі не можуть бути багатими. Це скромні службовці, які не відчувають матеріальних труднощів, але і не можуть собі дозволити їздити на бентлі і жити у розкішних маєтках. Якщо ти хочеш бентлі і будинок – йди в бізнес, ризикуй, займайся справою, заробляй купу грошей – і тоді у тебе все це є. А якщо ти держслужбовець, то з яких доходів ти все це купиш – із зарплати?
Я дуже вдячний нашим партнерам, за допомогою яких ми возили детективів на стажування закордон. Крім того, що це обмін цінним досвідом, була ще одна мета – щоб наші детективи побачили, як там живуть їхні колеги. І ще, що таке прокурор у Франції, що таке прокурор в Польщі, що таке прокурор у США. Скрізь це люди шановані, але зовсім небагаті. В Україні, на жаль, все поки з точністю до навпаки.
У вас є служба внутрішньої безпеки, система боротьби з корупцією всередині самого Бюро?
Наполовину сформовано і скоро буде повністю укомплектовано управління внутрішнього контролю. Для цього управління конкурсна комісія рекомендувала молодого і дуже перспективного керівника. Учасник бойових дій, воював на Сході. Дуже принциповий хлопець. Він уже почав працювати і мене абсолютно влаштовує його підхід. У цього управління три основних функції. По-перше, проведення розслідування у разі виявлення правопорушень, допущених співробітниками Бюро. Я сподіваюся, що ця функція залишиться незатребуваною завдяки двом іншим – перевірці на доброчесність і моніторингу способу життя співробітників.
Перевірка на доброчесність застосовується до співробітників подібних агентств у багатьох країнах Європи. Створюються умови, в яких людина може проявити себе добропорядно чи ні. Коли співробітники приймаються на роботу, вони дають формальну згоду на те, що відносно них буде проводитися така перевірка. Як вона буде проводитися і щодо кого – знаємо тільки я і керівник управління внутрішнього контролю. Наприклад: якщо співробітнику стає відомо, що хтось із колег здійснює неправомірні дії, він зобов’язаний про це повідомити або директору, або курівнику служби внутрішнього контролю. Це пряма вимога закону. Якщо він не повідомив – кримінальної відповідальності за це немає, але вимогу закону він не виконав і відносно нього можна робити організаційні висновки. Моніторинг способу життя – теж дуже важлива частина системи контролю. Придбання співробітником нерухомості, особистого автомобіля, його поведінка в позаслужбовий час – куди ходить, що купує.
Друга і третя функції управління внутрішнього контролю профілактичні, спрямовані на запобігання проникнення корупції до Бюро. І порушення кримінального провадження щодо співробітника НАБУ буде сприйматися як результат неналежної реалізації управлінням внутрішнього контролю цих двох функцій. Якщо систематично здійснювати ці перевірки, то до порушення провадження не дійде ніколи.
За якими індикаторами буде оцінюватися успішність роботи Бюро?
На нещодавньому засіданні Національної антикорупційної ради виступала нова глава поліції Хатія Деканоїдзе. Вона сказала те, з чим я повністю згоден: головним індикатором повинні бути результати опитувань громадської думки про рівень довіри до всієї системи боротьби з корупцією. Ось питають: як ви думаєте, скільки потрібно посадити чиновників, щоб у вас повірили? Але ж можна посадити десять – і повірять, а можна так посадити тисячу, що довіри все одно не буде.
Все залежить від того, як буде змінюватися ситуація по всій Україні. Тому що одними правоохоронними методами подолати корупцію неможливо. Потрібно постійно працювати над зниженням і усуненням корупційних ризиків. Загальний результат повинна дати робота з дерегуляції, запобігання потенційним корупційним ситуаціям і вибудовування правоохоронної діяльності. Зниження корупційного тиску на бізнес і на громадян. Якщо буде виходити, соцопитування цей результат покажуть.
Останнє запитання: які з зарубіжних антикорупційних служб ви вважаєте орієнтиром для Бюро?
Ось в Румунії зараз опитування показують довіру до Національної антикорупційної служби на рівні 67%. Для порівняння: довіра населення до румунського парламенту – всього 11%. І там, якщо пам’ятаєте, нещодавно скеровано до суду провадження щодо чинного прем’єр-міністра. Але порівнювати ситуацію з корупцією в Румунії і у нас практично неможливо – в Україні ситуація набагато важча. І заходи для її виправлення потрібні більш серйозні. Саме тому у системи агентств, яка створюється зараз в Україні для боротьби з корупцією, дуже небагато аналогів в світі. Так що, може, ми самі станемо орієнтиром для інших – якщо, звичайно, наша робота буде успішною.
Сергій Бережний
ЛIГАБiзнесIнформ
Інформаційне агентство www.liga.net